日本控訴加拿大綠能政策對我國風力發電設備產業影響
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一、日本就加拿大綠能政策向WTO提出訴訟緣由
今年5月日本在WTO貨品理事會即要求加拿大解釋安大略省為鼓勵開發再生能源而訂定自製率(Domestic content requirements)規定是否符合WTO協定，包括在太陽能及風力發電成本之補貼對當地企業採取較優惠措施，同時限定開發商需採購特定比例由該省產製的相關設備，致使日本企業出口至安大略省之相關設備相較於加拿大產品之競爭處於不利地位。日本認為此舉已違反《關稅暨貿易總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）1994條款中Article III.4 GATT 1994有關進口公平待遇、《與貿易有關之投資措施協定》（Agreement on Trade-Related Investment Measures, TRIMs）Article 2.1國民待遇與數量限制及Articles 3.1(b) and 3.2 of the SCM Agreement關於進口替代補貼之禁止規定。然加拿大僅回應安大略省的再生能源自製率規定，並無針對GATT及TRIMs做正面回應。日本決定訴諸WTO，期藉此防止各國以保護環境為名之貿易保護主義再度於全球蔓延。故日本在9月13日宣布提起WTO爭端程序，要求WTO成立爭端解決小組進行裁決。而美國及歐盟均致函WTO表示，在安大略省綠色能源開發上，他們都有重大貿易利益，因此必須參加協商。而9月27日WTO僅允許歐盟以第三方身份加入此爭端解決案，並提供相關意見。目前加拿大聯邦政府表示會出面為安大略省辯護，但仍希望安大略省能利用協商機會，找到解決的辦法，安大略省能源廳長杜蓋德Brad Duguid則強調，這項綠能補助政策並未違反貿易義務，也不至於傷害到與其他貿易伙伴的關係。
二、加拿大安大略省之FIT計畫日本所關切自製率議題來自安大略省之地方政府再生能源收購(feed-in tariff, FIT)計畫，該計畫係對由使用限定自製率之可再生能源發電設備所產生之電力提供20年之收購電價保證，目標為於2014年前逐步淘汰燃煤發電、促進再生能源技術之發展及創造綠色就業機會。FIT計畫其法源為2009年5月安大略省通過GEGEA(Green Energy Green Economy Act,2009)綠能及綠能經濟法案。該法案之願景目標包括在三年內在安大略省創造50,000工作機會，將安大略省建構為新能源產業製造中心，並自訂風電目標為2020年達4.6GW，及導入FIT保證20年補貼價格收購之誘因。由於面臨美國歐巴馬政府強力扶植風力發電產業構成龐大吸金效應，對加拿大招商造成強力威脅。故加拿大聯邦政府同意該國風能裝置量第一大的安大略省以FIT計畫結合自製率要求帶動當地產業發展，預期加拿大聯邦政府亦會積極協助安大略省進行WTO爭端解決。
(一)加拿大視能源為重要資產，能源為政策驅動非競爭經濟驅動適用local content
過去加拿大政府支持當地政府實施自製率已不是第一次了，尤其在能源方面，視為其重要資產，採保護主義：包括1958年建立的Sir Adam Beck水力發電廠、TransCanada Pipeline、魁北克省的國家化電力系統、安大略省及加拿大聯邦政府共同投資Hibernia油田及Trudeau國家能源政策等，都是由政府強力主導採購，實施自製率要求，以利後續整體經營及維運。加拿大把能源視為國家政策，攸關國家電力安全為由故採保護主義，以自製率加強開發商與供應鏈密切的合作關係，非一般市場自由經濟驅動所說違反WTO造成貿易障礙。目前加拿大針對境內兩個風力發電裝置最大的省份安大略省及魁北克省實施自製率要求。2006年魁北克電力公司Hydro Quebec即要求風場開發商建造當地2大風電廠時，需執行自製率有成，當時亦未見日本對此提出WTO訴訟，而自製率結果促成魁北克擁有1家本土風力機供應商AAER、葉片工廠(LM Glasfiber)、機艙組裝工廠(Marmen for GE)、塔架工廠(Marmen)、機艙殼件廠(VCI) 及永磁發電機供應商TM4。而加拿大雖對風力發電機標案要求自製率，但相對也提供諸多優惠措施，包括研發創新基金、外商工作及投資基金(執行計畫所需成本的15%之補助)等
(二)安大略省FIT計畫之自製率規定
安大略省針對設置10kW以上風電廠之電價收購實施自製率規定，詳如【表1】所示。目前該省境內已有諸多世界級關鍵零組件業者進駐當地，包括美國DMI(塔架)、芬蘭Moventas(齒輪箱)及德國Schaeffler(軸承)等。
表１安大略省FIT計畫之風力發電設備自製率規定
| 1.陸域風電收購電價：13.5加分/度電；離岸風電收購電價：19加分/度電 2.2009-2011年設置之風力機需符合25%自製率要求；2012年以後設置者需符合50%自製率 | ||
| 項目 | 需在安大略省產製說明 | 自製率佔比 |
| 葉片 | 生產及組裝 | 16% |
| 轉矩變槳系統 | 有齒輪式產品之生產(機械零件當地加工)、組裝及測試 | 3% |
| 無齒輪式產品之生產(機械零件當地加工)、組裝及測試 | 3% | |
| 偏航系統 | 生產、組裝及測試(不含齒輪箱) | 7% |
| 輪轂及其鑄件 | 生產(可進口粗加工產品至當地精加工) | 2% |
| 傳動系統 | 有齒輪式產品之生產、組裝及測試 | 11% |
| 無齒輪式產品 | 0% | |
| 發電機及剎車 | 有齒輪式產品組裝及測試 | 3% |
| 無齒輪式產品組裝及測試(直驅式) | 14% | |
| 熱交換器 | 組裝及測試 | 1% |
| 傳動軸 | 生產(可進口粗加工產品至當地精加工) | 1% |
| 電力轉換器 | 組裝、最後繞線及測試 | 5% |
| 塔架 | 由當地鋼廠加工成形者(包括捲板、焊接等) | 4% |
| 鋼材 | 形成塔架之所有鋼材由當地鋼廠提供 | 9% |
| 控制面板及電子產品 | 組裝、連線及測試 | 2% |
| 機艙殼件 | 生產(可進口粗加工產品至當地精加工) | 2% |
| 機艙薄板 | 使用當地材料及當地組裝 | 2% |
| 落地式(Padmount)或等效(equivalent)變壓器 | 捲鐵心及測試 | 2% |
| 併聯系統 | 變壓器除外之所有併聯設備 | 10% |
| 建置成本及僱用員工數 | 公司僱用95%(含)以上之當地員工 | 15% |
| 顧問服務 | 採購當地法律、技術、財務等公司服務(該公司僱用95%(含)以上之當地員工) | 5% |
資料來源：Ontario Power Authority 2010.7/金屬中心 ITIS計畫整理
三、綜合分析
由於加拿大FIT計畫自製率要求乃屬安大略省政府採購再生能源時，針對電力開發商自風能、太陽能等進行20年優渥補貼價格中之附屬條件，開發商需自安大略省採購部份比例當地自製的產品或服務方可參與競標。南韓三星Samsung C&T、Pattern Energy和韓國電力集團今年1月宣佈在安大略南部建立價值70億加元(68億美元)的風力和太陽能專案，將興建4個工廠及提供2.5GW再生能源新增量。在風力發電方面，Samsung已於8月與德國Siemens簽定600MW供貨合約，而Siemens(外商)亦將在安大略省設置葉片工廠以符合安大略省自製率要求。事實上，包括過去德國發展再生能源雖無明文規定自製率要求，但私下卻實施保護主義，優先採購在當地設廠或本土業者之產品，形同實質自製率要求，以帶動當地產業蓬勃；而西班牙及中國則明文規定風力發電機組標案需結合自製率要求。目前美國30州亦有部份地方政府之法案要求電力開發商採購再生能源時，對當地業者實施優惠政策。國外業者認為若每國每個地方政府都實施自製率要求，該產業並不具備競爭力，明顯違反WTO精神及規定。
另一方面來看，WTO針對國家級政府採購案具“豁免權”，參見【表2】。同時魁北克及其他省份針對再生能源法案亦同樣有自製率要求。
表2 日本與加拿大於再生能源自製率之訴訟分析
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| 加拿大 | 日本 |
| WTO訴訟重點 | 1. WTO條文例外可採取歧視性措施：GATT20條為保護天然資源目的。 2. 1947年的GATT《關稅與貿易總協定》規定，有關貨物貿易實施國民待遇的規定並不適用於“有關政府機構採購供政府公用、非商業轉售或非用以生產供商業銷售的物品”。WTO GATs(服務貿易總協定第13條)及TRIMs(與貿易有關的投資措施決定第3條)亦提及成員國可以在政府採購中對外國產品實施歧視待遇而並不違背WTO義務。 3. NAFTA (北美自由貿易協定)有關政府採購的規定，雖僅對中央政府及國營企業採購部分具約束力，地方的州及省政府採購未全數列入，且排除有關交通運輸、電訊、水電等公用事業及研究機構之採購案。因此美國或墨西哥廠商擬投標加拿大電廠需符合加拿大的「自製率優惠政策」(Content Premium Policy)。 4. GATT雖有政府採購協定，但屬義務性質，仍允許本土供應商優先權，同時加拿大魁北克省對新能源實施自製率多年亦未見日本提出訴訟。 5. 日本訴訟對象為加拿大聯邦政府，非安大略省，故對安大略省之自製率解除無強制性政策。 | 1. 違反Article III.4 GATT 1994有關進口公平待遇 2.違反TRIMs Article 2.1國民待遇與數量限制 3.違反Articles 3.1(b) and 3.2 of the SCM Agreement關於進口替代補貼之禁止規定 |
資料來源：金屬中心ITIS計畫
四、日加訴訟對我國風力發電設備產業影響
(一)不利我國風力發電設備業者進軍加拿大市場
雖然在大型風力發電設備方面，目前我國出口以中國大陸及美國為主，不受此事件影響；而小型風電設備以中國大陸(佔總出口額40%)、韓國(30%)及加拿大(8.2%)為主，且皆生產10kW以下小風力機，亦毋受加拿大自製率影響。然安大略省在風力發電設備之自製率規定方面過於嚴苛，強制風力機系統商及關鍵零組件業者至當地設廠，僅允許進口國外材料及粗加工之次零件如葉片樹脂、螺栓、電纜、電容器等，我國此類產品較不受安大略省自製率影響。然在變壓器、輪轂鑄件等強項產品及葉片、齒輪箱、發電機等關鍵組件潛力產品方面，該自製率規定嚴重排擠我國出口至當地市場之競爭力。
(二)未來離岸風電廠開發可結合自製率要求
然由安大略省FIT計畫結合自製率要求來看，該省以風力發電能源帶動經濟發展與就業之魄力昭然若揭。雖然就市場自由經濟理論來看，安大略省明顯違反WTO精神。然事實上WTO組織其它多邊貨物協定中也規定國民待遇例外如947年的GATT《關稅與貿易總協定》規定，有關貨物貿易實施國民待遇的規定並不適用於“有關政府機構採購供政府公用、非商業轉售或非用以生產供商業銷售的物品。同時《補貼與反補貼措施協定》規定，從WTO協定生效之日起的5年內，允許『發展中國家』成員可對使用國內產品進行補貼，如中國2005-2009年實施70%自製率要求。相較於我國過去實施工業合作機制，屢因政府採購標案分散量小，導致國外大廠至台設廠或採用本土零組件意願不高。我國自2009年正式加入GPA政府採購協定後，針對風力發電不再執行自製率要求。但政府採購協定乃屬義務性質，目前已加入GPA之許多國家，其政府採購仍優先國內產品以維護國家及廠商利益，包括加拿大在內。未來我國龐大離岸市場亦可思考排除GPA政府採購限制，適用GATT例外原則及《補貼與反補貼措施協定》於5年內以『發展中國家』成員身份對使用國內產品進行補貼，採自製率要求，全面帶動國內零組件供應鏈發展。
五、小結
日本對加拿大再生能源補貼訴訟一案，雙方各有申訴立場，對我國而言，主要有二大影響。第一，加拿大的自製率規定不利我國葉片、發電機及齒輪箱等關鍵組件出口至當地，然隨著西門子將至當地設葉片廠及Vestas有意設立工廠情形下，有利我國葉片樹脂、螺栓等次零件出口成長。第二，若加拿大FIT計畫結合自製率之政策工具被認同，未來我國龐大離岸市場亦可思考排除GPA政府採購限制，適用GATT例外原則及《補貼與反補貼措施協定》採自製率要求，一方面不會重蹈台電陸域風場維修及備品延宕問題之覆轍，影響國家電力供應安全性，另一方面可全面帶動國內零組件供應鏈發展。
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