一、改革開放以來我國二氧化碳排放量不斷增加
政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第一工作組第四次評估報告指出,近100多年來全球平均地表溫度升高了0.3°C～0.6°C,海平面平均升高了10-25cm。盡管目前對氣候變暖的成因解釋上還存在分歧,但溫室氣體特別是二氧化碳（CO2）濃度增加導致氣候變暖的觀點已基本成為-共識。研究表明,人口數量的快速增長及人類社會經濟活動的不斷加強對大氣CO2濃度的升高和全球氣候變暖起到了決定性作用。化石能源的大量使用,是大氣CO2濃度升高的主要原因。
改革開放以來,我國在經濟發展取得顯著成就的同時也出現了資源消耗、碳排放增加等問題。二氧化碳排放總量從1978年的1483百萬噸增加到2008年的6896百萬噸,年均增長5.2%。人均二氧化碳排放量從1978年的1.5噸增加到2008年的5.2噸,年均增長4.1%。
這一期間,二氧化碳排放也呈現出較強的階段性特徵,總體可分為三個階段。第一階段是1978-1996年,二氧化碳排放量呈平穩增長態勢,年均增長4.9%;第二階段是1997-2002年,二氧化碳排放量基本穩定,年均增長0.9%;第三階段是2003-2008年,二氧化碳排放量快速增長,年均增長11.3%,2003-2005年增速分別達到17.4%、15.%7和10.2%,遠高于其他國家增長速度。
二、我國二氧化碳排放強度總體上不斷下降,但仍明顯高于國際平均水平
1、我國二氧化碳排放強度總體上呈較快下降趨勢
盡管二氧化碳排總量在增長,但二氧化碳排放強度（萬元GDP二氧化碳排放量）總體呈較快下降趨勢。從現價看,萬元GDP二氧化碳排放量從1978年的40.7噸下降到2008年的2.3噸,年均下降9.1%;從不變價（1978年價格）看,萬元GDP二氧化碳排放量從1978年的40.7噸下降到2008年的12.3噸,年均下降4.1%。
從時間看,二氧化碳排放強度的變化可分為兩個階段:1998年以前基本上是穩定下降,但1999年以後下降速度放緩,2003和2004年還出現反彈,“十一五”以後下降速度明顯低于歷史其他時期。
2、我國二氧化碳排放強度明顯高于國際水平
按匯率法和不變價美元計算,2008年我國每億美元二氧化碳排放量是26.5萬噸,是世界平均水平的3.4倍,是日本的9.9倍,德國的6.4倍,巴西的5.2倍,美國的4.8倍,印度的1.5倍。從動態來看,2003-2008年我國二氧化碳排放強度下降了3.7%,也低于日本、德國、美國和印度。
按PPP法和不變價國際美元計算,我國二氧化碳排放強度顯著低于現價,但仍高于世界平均水平。2008年,我國億國際美元二氧化碳排放量是9.4萬噸,是世界平均水平的1.9倍,是日本的2.7倍,德國的3.0倍,巴西的3.9倍,美國的1.9倍,印度的2.1倍。從動態來看,2003-2008年我國二氧化碳排放強度下降了3.7%,不僅低于日本、德國、美國和印度,甚至低于世界平均降速。
即使考慮PPP法對人民幣匯率有高估的因素,我國二氧化碳排放強度在全球也是較高的,下降速度也是較慢的。
三、能源消費總量過快增長、能源效率偏低和能源消費結構不合理是我國二氧化碳排放增長的主要因素
政府間氣候變化專門委員會(IPCC)研究發現,自工業化時期以來,人類通過燃燒化石燃料向大氣中排放的CO2佔全球CO2排放總量的95%以上,是引起大氣增溫的主要原因。因此,二氧化碳排放問題本質上是一個能源消耗問題。能源消耗對二氧化碳排放的影響又可分解為三個層面:一是總量層面,能源消耗量越大,二氧化碳排放越多;二是效率層面,能源效率越高,單位產出消耗的能源越少,二氧化碳排放就越少;三是結構層面,同等能源消耗量中清潔能源的比重越高,二氧化碳排放越少。事實上,恰恰是這三個因素同時存在,才導致我國二氧化碳排放量的不合理增長。
1、能源消費總量持續增長,2003年以後增速明顯加快
隨著國民經濟的快速發展,我國能源消費總體上呈穩步上升態勢。能源消費總量從1978年的57144萬噸標煤上升到2008年的285000萬噸標煤,30年增長了近4倍,年均增長5.4％。其中,煤炭年均增長5.3%,石油年均增長4.8%,天然氣年均增長6%,水電、核電、風電年均增長8.8%。從部門來看,工業在能源消費中的比重一直在70%左右,交通運輸能源消費比重有較快上升。
數據來源:相關年份《中國統計年鑒》。
能源消費增長明顯分為三個階段。第一階段是1978－1997年,上升比較平穩,年均增長4.7％;第二階段是1997－2002年,穩中有降,年均增長1.5％;第三階段是2003－2008年,上升比較快,年均增長11.1%,特別是2003-2005年連續3年增速超過10％。與此對應,我國國內能源供需缺口不斷擴大,能源國內供需缺口率（能源供需缺口除以國內能源消費總量）在1992年為1.75％,到2007年上升到11.36％;盡管2008年有所減小,但也達到了8.77%。尤其是石油進口快速增長,2009年對外依存度已超過50%。
2、煤炭是我國能源消費的主體,油氣消費比重偏低
由于我國的能源資源和產量都是以煤炭為主,這也決定了我國的能源消費也是以煤炭為主。如下表所示,雖然煤炭在我國能源消費總量中的比重由最高峰時的76％下降到2008年的68.7％,但仍然佔據了絕對地位,而且這一比重在近年還有上升的趨勢。
從國際比較來看,目前,世界大多數國家的能源消費都是以石油和天然氣為主。這主要是因為石油和天然氣是清潔能源,對環境的污染壓力小,而煤炭對環境的污染要嚴重得多。例如,2008年,美國的能源消費結構中,石油佔38.48％,天然氣佔26.13％,二者合計佔64.61％,煤炭只佔24.58％;日本和歐洲的石油和天然氣比重也大大高于煤炭,如下表所示。
從上表可以看出,我國油氣能源、尤其是天然氣的比重與發達國家相比相差很大。這也是我國單位能耗碳排放水平高于其他主要國家的重要原因。
3、進入21世紀後我國能源效率提高緩慢,並大大低于國際先進水平
從現價能耗看,我國萬元GDP能耗水平從1978年的15.7噸標準煤下降到2008年的0.95噸標準煤,30年間下降了14.73噸標準煤,年均下降8.8％。但是進入21世紀以後,能耗水平下降明顯變緩,在2003年還出現了回升的態勢。
從不變價（1978年價格）能耗看,其下降幅度要小于現價能耗。1979－2008年,我國不變價能耗從15.7噸/萬元下降到4.7噸/萬元,年均下降3.9%,降幅大大低于現價能耗。2004年以後,不變價能耗水平反彈較為明顯。
總的來看,我國能源效率在1990－1998年基本呈現出穩定上升的態勢（即能耗水平穩定下降）,但從1998年以後,增速開始下降。進入2002年以後,連續三年出現了負增長。盡管2006年以後能源效率重新開始提高,但是速度非常緩慢,這說明我國能源效率進一步提高的難度已經很大了。
為了更直觀了解我國的能源效率,還可以與發達國家水平進行橫向比較。但進行國際比較時,GDP會受到匯率水平的影響,因此本文採取匯率法和購買力平價（PPP）的方法分別進行比較（均為現價）。2008年,我國與美國、日本、印度等國家按匯率法計算的能源消耗水平如下表所示。
從上表可以看出,按照匯率法計算,我國能源效率明顯低于發達國家的水平。2002年,我國1億美元GDP約消耗能源462.88噸油當量,能耗強度是日本的4.48倍,德國的5.43倍,美國的2.86倍,巴西的3.27倍,甚至是印度的1.30倍。
但很多人認為,由于我國的人民幣匯率水平被低估,導致我國的GDP被低估,進而使能源效率被低估。因此,我們利用購買力平價（PPP）的方法再對我國與上述國家的能源效率進行比較。2008年,我國與美國、日本、印度、澳大利亞等國家按PPP法計算的能源消耗水平如下表所示。
與匯率法計算結果很大不同的是,按PPP方法計算的我國能源效率要高得多。2008年,我國1億國際美元GDP約消耗能源253.38噸油當量,是匯率法計算的54.74％,能耗水平僅為日本的2.17倍,德國的2.38倍,美國的1.57倍。
不過,當前國際上對用PPP法進行國際匯率換算和比較是有爭議的,因為PPP理論建立在充分開放、充分貿易和市場充分有效的世界經濟基礎上,但現實生活中,各國市場經濟條件千差萬別,滿足PPP理論的前提條件並不完全成立。我國是發展中國家,用此法進行匯率換算得出美元與人民幣的比價,1美元不到2元人民幣,顯然是高估了人民幣幣值。因此,按PPP 計算,明顯是高估了我國的能源效率。
為了剔除匯率的影響,我們再來比較一下物理能耗。20世紀80年代初期,我國政府根據當時的經濟發展和能源消費的現狀,提出了“開發與節約並重,近期把節約放在優先地位”的能源方針,通過逐步調整經濟結構,全面加強能源管理,並投入大量資金實施節能基本建設和技術改造等措施,使國家重點考核的60多種工業產品的能源單耗指標有了較大幅度的下降,這些措施使我國能以較低的能源增長速度支持了國民經濟的高速增長。但與國際先進水平相比,我國的能源效率仍存在較大差距,如下表所示。
2007年,我國每千瓦時供電耗煤比國際先進水平高44克標煤,每噸鋼能耗水平比國際先進水平高58公斤標煤,每噸水泥綜合能耗水平比國際先進水平高31公斤標煤,分別高出14％、10％和24％。與2000年相比,差距在縮小,但還是較大。由于實物量指標不涉及匯率問題,這個結果的可信度更大一些。
四、除了資源稟賦和發展階段等客觀因素以外,我國能源效率較低的主要原因在于經濟增長結構不合理以及制度扭曲
從長期來看,經濟增長是影響能源需求的最主要因素,這是不言而喻的。改革開放以來,我國經濟保持了年均近10%的增長速度,客觀上也導致了能源消耗的快速增長。但能源效率較低,則與結構因素和制度因素有關。
1、產業結構水平對我國能源消費有重要影響
不同產業對于能源的消耗量不相同,在不同的經濟發展階段,不同產業所佔的比重也會有明顯的差異,所以產業結構水平也會影響到能源消耗量。若單位產值能源消耗量較小的第三產業比重大,整個經濟的能源效率就較高。
雖然我國產業結構調整目標是朝著能源消耗水平低的方向發展,但是從目前整體情況來看,我國仍是高投入、高消耗、高污染的粗放型經濟增長方式,能源消耗水平還比較高,尤其是重化工業的發展帶來了能源消耗水平的大幅增加。
1994－2003年,我國能源消費水平平均為1.65萬噸標準煤/億元,從四個產業（第一產業,第三產業,重化工業,除重化工業以外的其它第二產業）來看,只有重化工業遠高于平均水平,為8.3萬噸標準煤/億元。從各產業對能源效率提高的貢獻來看,第三產業對能源效率提高的貢獻最大,為23.9％,其次是其他第二產業,重化工業排第三,第一產業最低。2003-2008年,我國重工業加快發展,是能耗水平下降放緩的主要原因。尤其是2003-2005年,重工業的能耗水平也在上升,是整個能耗水平上升的主要原因。此後,隨著國家節能減排力度的加強,工業能耗水平下降,並帶動整個能耗水平再次下降。
綜合來看,重化工業對我國能源的消耗強度最大,但其效率貢獻份額最低（除農業以外）,制約了我國整體能源效率水平的提高。這不僅反映出我國產業結構、工業結構不夠合理,也反映了我國工業領域能效偏低的事實。
2、出口的快速增長也加劇了我國的能源消費
根據《2007世界能源展望:洞察中國和印度》統計,2004年中國能源再出口數量為400Mtoe（百萬噸油當量）,約佔當年中國能源消費總量的25%;而中國進口商品所包含的能源數量為171Mtoe,相當于中國當年能源需求的10%。中國出口商品包含的能源比例遠遠高于其他國家（2001年美國、歐盟和日本的能源再出口比例分別為6%、7%和10%）。劉強等（中國出口貿易中的載能量及碳排放量分析,中國工業經濟,2008年第8期）對中國46種主要的出口貿易產品的出口載能量進行了分析,從分析的結果看,這些產品在出口的過程中帶走了大約13.4%的國內一次能源消耗。該研究僅計算了46種出口貿易產品的載能量,出口總額僅佔中國2005年出口總額的22%。如果擴展到其它貿易品,我國每年由貿易帶走的能耗量十分可觀。導致這種現象的根本原因,是我國受資金和技術水平的限制,在國際分工中還處于較低的層次,出口貿易產品主要靠較低的勞動力和生產成本在國際市場上獲得競爭力,出口貿易產品結構總體看還很不合理。我國出口貿易中初級產品尤其是資源性和高載能產品佔據了較高的比例,它們出口的同時相當于直接和間接出口了大量的能源,尤其是能源資源類產品的出口,在一定程度上還降低了我國的能源安全度。另外,在我國出口貿易結構中佔據很高比例的一些其他大宗貿易類產品,如輕工類產品、機電類產品等雖然在生產過程中直接消耗的能源量並不高,但它們的間接載能量並不低。因此,它們所負載的總能量十分巨大,這些產品的出口相當于間接出口了大量的隱性能源,並將大量的碳排放留在了國內。
總之,歐洲、美國和日本制造業中很大一部分能源的消費已經轉移到中國。中國能源再出口,等同于歐美日經濟用于制造業的能源消耗部分轉移到中國。這也反映了全球能源消費地區結構在轉移,即歐美日的比重在下降,而中印等發展中大國比重在上升。
3、價格管制、價格偏低刺激了能源消費
價格管制使能源價格低于合理均衡水平,結果將導致對能源的過渡消耗,並使資源存量下降,降低了能源供給的可持續性。改革開放以來,我國政府對能源價格的管制逐步放松,但政府對煤、石油和天然氣等主要能源價格的管制實際上仍然較多。
1993年以後國家逐步放開煤價,到2005年全部放開電煤價格,歷時13年。這一時期,電煤仍然執行的是政府指導價,煤炭價格實際上放而未開。受我國煤炭行業的特點和轉型期諸多因素的困擾,我國煤炭價格形成機制的改革還出現了多次反復,市場調節與政府調控的矛盾目前仍然比較突出。
“十一五”之前,我國經歷了三次石油定價機制改革,2007年1月,“原油成本法”正式開始實行,表明我國成品油定價機制改革迎來了第四個發展階段——“原油成本法”階段。2008年12月國務院印發了《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》,決定完善成品油價格形成機制,理順成品油價格;2009年5月,國家發展和改革委員會發布了《石油價格管理辦法（試行）》,規定國內成品油價格以國際市場原油價格為基礎,加國內平均加工成本、稅金、合理流通費用和適當利潤確定。這些措施符合當前我國國情和石化產業發展實際使得我國石油價格實現了與國際市場的基本接軌,但沒有實現定價機制與國際接軌。隨著全球化進程的加快和能源供需情況的日趨復雜,現行的“定價機制”依然不能適應我國油品市場的發展。
目前我國天然氣出廠價的形成採用以成本為基礎的固定價格制度,即不反映外部市場環境變化的、由生產成本加合理利潤構成天然氣出廠價的定價方法,存在明顯的局限性。第一,天然氣價格由于與市場的相關能源價格變化聯係不夠緊密,不能充分反映替代能源價格水平,向市場傳遞了錯誤的經濟信號,人為地刺激了對天然氣的需求。第二,國家制定的政府指導價歷經幾年不變,忽視了天然氣生產成本遞增的規律,最終導致目前的天然氣價格與其生產成本完全脫節。
2008年,國內天然氣平均出廠價格只有0.93元/立方米,僅相當于原油價格的18%左右,天然氣價格嚴重偏低。第三,科學合理的確定成本加成率,這一問題無論是在理論上還是在實踐中都尚待解決。這些情況都說明我國傳統的、以成本加成為基礎的天然氣價格形成機制已不適應我國目前的天然氣行業發展狀況,定價機制需要進一步改革。
上述管制壓低了我國能源產品的價格,不僅低于國際水平,也沒有充分反映出我國的資源稀缺程度、社會環境成本和市場供求關係。價格偏低是我國能源消耗、尤其是重化工業能源消耗的重要原因。
4、社會性管制缺失也降低了能源生產成本和價格,刺激了能源消費
在完全競爭的條件下,能源產品的價格等于其總邊際成本。但能源產品生產過程會形成負外部成本,包括負代際外部性成本和環境成本。所以,能源產品的邊際成本（MC）與一般商品不同:一般商品只包括一種邊際成本,即邊際生產成本（MPC）;而資源產品的邊際成本由三部分組成,即邊際生產成本（MPC）,邊際使用者成本（MUC）,邊際環境成本（MEC）。
為了讓能源產品價格能真實地反映資源稀缺性和環境成本,許多國家都採取社會性管制的措施,如徵收相當于邊際使用者成本的資源使用費,制定生產安全標準、污染排放標準並加強監管等,讓企業生產的外部成本內部化。
在我國,由于法律不完善和政府執法不嚴,社會性管制嚴重缺失,很多能源企業在安全、環保等方面節省投資,使能源產品的生產成本和價格大大降低,產量高于社會最優的合理水平,加速了資源的消耗。
五、我國二氧化碳排放還處于較快增長階段,“十二五”期間節能降碳形勢仍不容樂觀
1、我國二氧化碳排放還處于較快增長階段
1995年,美國經濟學家格魯斯曼（Crossman）和克魯格（Krueger）受到庫茲涅茨曲線的影響,根據經驗數據提出了經濟增長與環境質量之間的倒U型關係,提出了環境庫茲涅茨曲線（EKC）的概念。它假定,如果沒有一定的環境政策幹預,一個國家的整體環境質量或污染水平在經濟發展的初期隨著國民收入的增加而惡化;當該國經濟發展到較高水平,環境質量的惡化或污染水平的加劇速度開始保持平穩;進而隨著國民收入的繼續增加而逐漸好轉,即環境污染變動趨勢與經濟發展變動趨勢間呈現倒“U”型關係。
本文用1978年價的人均GDP數據和人均二氧化碳排放水平數據,擬合了1978-2008年我國二氧化碳排放水平與經濟發展水平的關係,如下圖所示。
上圖表明,我國二氧化碳排放水平與經濟發展水平高度正相關,人均二氧化碳排放量隨著人均GDP的提高而增加,目前還處在環境庫茲涅茨曲線（倒U型）的上升階段,拐點還沒有出現。而且,從趨勢看,如果沒有環境政策的幹預,二氧化碳的排放量不太可能會隨著經濟的增長而自動下降。
2、“十二五”期間我國經濟仍可能保持較快增長
由于能源消費總量取決于經濟規模和萬元GDP能耗水平,二氧化碳排放總量取決于經濟規模和萬元GDP排放水平。而且,能耗水平對二氧化碳排放強度高度相關,二氧化碳排放目標對能源消費有重要影響。因此,可以通過對這幾個指標的預測來分析“十二五”期間我國的能源消耗及二氧化碳排放形勢。
“十二五”期間,我國經濟仍可能保持平穩較快增長,年均經濟增長率有望達到8.8%,低于“十一五”期間年均增長率1個百分點左右。但由于影響經濟增長的因素較多,“十二五”期間我國年均經濟增長可能在一定區間內波動,因此本文對“十二五”期間的GDP增長率分別做出7%,8%,9%的假設,並以8%作為基準情景。
3、“十二五”期間我國能耗水平和排放強度將進一步下降
我們從國際經驗和國家的節能減排目標兩個方面來分析“十二五”期間我國能耗水平、二氧化碳排放強度的變動趨勢。
從世界各國、尤其是工業化國家的發展趨勢來看,伴隨著工業化進程的發展,能源效率都經歷了一個從高增長轉向低增長的經歷:在工業化的早中期,能源效率大幅度提高,但發展到工業化的中後期以後,能源效率的提高大大減緩,甚至會出現不增長或負增長。下表給出了全球主要國家、組織在1990－2000年能源效率的變化情況:
1990－2000年間,整個世界的能源效率平均提高了1.14％,工業化程度較低的非OECD國家平均提高了2.25％,而工業化程度較高的OECD國家只提高了0.8％。發達國家中,美國提高較快,也只平均增長了1.4％,而日本卻下降了0.3％。發展中國家印度也只提高了0.4%。
國內外普遍認為,我國自20世紀90年代中期以後進入了工業化中期階段,而目前又正處在重化工業的加速發展階段,到2020年以前我國都應該處在這樣一個階段。這個特殊的發展階段,決定了我國的能源效率已不再可能像20世紀80年代到90年代初那樣的快速提高,而是進入了低速增的階段。
從國內看,我國已將應對氣候變化納入國家戰略。2009年11月25日,國務院常務會議專門研究部署應對氣候變化工作。會議強調,我國將堅持《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》基本框架,堅持“共同但有區別的責任”原則,主張嚴格遵循巴厘路線圖授權,加強《公約》及《議定書》的全面、有效和持續實施,統籌考慮減緩、適應、技術轉讓和資金支持,推動哥本哈根會議取得積極成果。會議決定,到2020年我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40％-45％,作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃,並制定相應的國內統計、監測、考核辦法。預計“十一五”期間,我國二氧化碳排放強度將下降18%左右,考慮到“十三五”基數較大的原因,“十二五”排放強度下降幅度應高于“十三五”。我們以2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降45％這一高目標來考慮,設定2015年二氧化碳排放強度將比2010年下降19%。
根據全球主要國家、組織在1990－2000年能源效率的變化情況,以及我國設定的二氧化碳減排目標,我們假定了2010－2015年我國萬元GDP能耗水平下降15%、18%和20%三種情景,並以下降18%為基準情景。
4、“十二五”期間我國節能降碳形勢仍不容樂觀
基于上述假設對“十二五”期間我國能源消費及二氧化碳排放情況進行預測,結果如下表所示。
從上表可知,2015年二氧化碳排放量預測值在8228.0百萬噸到9050.8百萬噸之間,遠遠高于目前的6896.5百萬噸,低碳經濟的道路非常艱難。2015年我國能源消耗總量最低為334021.8萬噸標準煤,最高為390388萬噸標準煤,遠遠超過目前的285000萬噸標準煤,能源需求量的快速上升將給我國的能源供給帶來巨大的壓力。
5、“十二五”能源供求形勢將依然嚴峻
盡管我國能源資源總量較大,但卻是個地地道道的資源“弱國”,主要能源資源的人均擁有量均低于世界平均水平。近些年來,我國人均石油可採儲量、人均天然氣可採儲量均不到世界平均水平的10%;資源相對豐富的煤炭,人均可採儲量也不到世界平均水平的60%。當前已出現的能源約束不同于以往,20世紀80年代中期以及90年代初期曾出現能源短缺的主要原因是生產能力不足,而今後將受制于國內資源不足。
目前,我國東部大部分主力油田如大慶、勝利、遼河等已進入開發中後期,綜合含水率和採油成本上升,新增可採儲量低于原油產量,增產穩產難度加大,且有擴大減產的趨勢;西部戰略新區石油勘探工作雖然取得了很大成績,但由于自身條件差,地質條件和自然條件復雜,目前發現的大都是中小型油田,類似大慶這樣能夠解決中國石油問題的戰略接替區目前尚未發現。海上油田勘、採取得一定成效,且產量增長很快,但能不能很快成為東部油田的戰略接替區,目前看來,把握不大,至少難度很大。
我國天然氣正處于快速發展的初期,全國六大氣區正在形成和發展,有繼續發現大型氣田的良好機遇,只要加強勘探,可以在相當長的時期內保持儲量高增長趨勢。但由于天然氣資源遠離市場,基礎管網薄弱,終端氣價偏高,大型工業燃料及原料用氣市場開拓困難,上、中、下遊缺乏良性互動,天然氣發展仍受到一定限制。
煤炭在我國能源資源儲量和產量中的比重,決定了其仍將在相當長的一段時間內佔據我國能源供給的主要地位,但是日益嚴格的環境保護約束也決定了我國煤炭產量不可能象過去那樣高速增長。
我國的水電和核電能源具有一定的發展潛力,但受技術和投資的制約,“十二五”期間不太可能有較快發展,大幅度替代常規化石能源的可能更是不現實。
綜合國內外有關研究結果來看,“十二五”期間我國國內能源生產總量年均增速在3-4%左右,2015年國內能源生產總量在320000-350000萬噸標準煤之間,國內供需缺口將在20000-40000萬噸標準煤之間,石油對外依存度會繼續上升,天然氣對外依存度則會大幅上升。
六、促進低碳發展和能源節約的主要路徑是充分發揮政府和市場的作用,優化經濟結構和提高能源技術效率
減緩二氧化碳排放影響的路徑主要有兩個:一是從源頭上減少二氧化碳排放;二是將排放出來的二氧化碳捕獲、存貯和利用起來。減少二氧化碳排放的核心問題是減少能源的消費,並優化能源消費結構。在我國以煤為主的特定資源稟賦條件下,能源消費結構的優化將是一個漫長的過程,因此,減緩二氧化碳排放的主要路徑是減少能源消費,即節能。節能的主要路徑又有三個:控制經濟增速,優化經濟結構,提高能源技術效率。我國還處在工業化、城鎮化加快發展的階段,就業壓力較大,經濟增速不可能太低,節能的主要著力點在于優化經濟結構和提高能源技術效率。想要做到這兩點,則需要在制度層面做出安排,充分發揮政府和市場的作用。
1、深化能源價格市場化改革
我國能源價格改革深化的主要內容有:一是完善資源資產管理體制,切實解決資源所有權的“虛位”問題;二是對能形成有效競爭的能源產品推行市場定價,以及時、合理地反映市場的供求關係;三是對具有自然壟斷特性的環節實行有效的價格監管,主要是輸配電網和天然氣管網;四是形成有利于實現可持續發展目標的資源價格結構和比價關係;五是完善礦產權的招、拍、挂轉讓方式,並以邊際使用者成本為依據進行政府幹預。同時,還要建立對低收入人群的價格補貼制度。
2、加強社會性管制
增強政府的社會性管制包括以下主要內容:一是完善安全、環保、質量、勞動保護等領域的法律法規,使生產者和執法者都有據可循;二是建立以社會性管制為核心內容的項目核準制,以安全、環保、質量、勞動保護等作為項目立項核準的主要依據;三是建立統一有效的行政監管體係,遏制生產者的違規行為,使社會成本能充分內部化;四是建立能使成本內化的稅收制度,主要是完善資源稅稅制,並提高石油消費的稅負水平。
加強社會性管制還要研究資源的邊際使用者成本的計算方法,並將其作為礦業權招標、拍賣出讓的基準價格。
3、進一步優化產業結構
從前面的分析可知,產業結構不合理是造成我國能源效率偏低的主要原因。目前,我國第三產業比重只有40%左右,遠低于發達國家的水平（中等收入國家平均為55％左右,發達國家普遍超過70％）。而且,我國工業增加值只佔GDP的40％左右,但工業能源消耗幾乎佔到了能源消費總量的70％,明顯偏高,主要是因為工業內部重化工業比重較大。因此,要實現節能降碳的目標,就必須大力調整產業結構,限制高能耗產業的發展。
首先,要大力發展第三產業,提高其在國民經濟中的比重,尤其是發展資源消耗低、增加值率較高的金融、商務、信息服務等現代服務業。同時,要加快調整工業部門內部的產業結構、產品結構和能源消費結構,完善《產業結構調整指導目錄》,鼓勵發展高新技術產業,優先發展對經濟增長有重大帶動作用、低能耗的信息產業,不斷提高高新技術產業在國民經濟中的比重。鼓勵運用高新技術和先進適用技術改造和提升傳統產業,促進傳統產業結構優化和升級。完善鋼鐵、有色、水泥等高耗能行業發展規劃、政策,提高行業準入標準。
但是,我國正處在工業化和城市化加速發展的階段,產業結構調整有著一定的剛性。又由于近兩年我國產業內部能源消耗水平大幅上升,因此,未來5－10年,我國提高能源效率的重點應該放在技術方面,尤其是在中重點領域推廣使用節能技術和節能管理方法。
4、加強重點領域的節能工作
綜合有關機構的研究成果來看,到2020年,雖然工業部門佔能源總需求的比例將從目前的70%左右逐步下降到55%左右,但仍將為第一大用能部門;而交通和建築兩個部門的用能增長將明顯加快,交通用能所佔的比例將從目前的11%左右提高2020年的16－17%左右,建築用能比例將由目前的16%左右提高到2020年的25－27%左右。因此,工業、建築和交通應成為我國節能的重點領域。
到2020年,工業部門不僅是最大的用能部門,也是獲得節能效應最為顯著的部門。從節能的實現因素看,工業部門節能應實行技術進步與調整行業、產品結構相結合。要通過修訂節能設計規范,實行企業能源審計和報告/對標管理,推進節能技術進步,建立能源管理信息係統,推行績效合同等政策和措施,促進工業部門、尤其是鋼鐵、有色金屬、建材、石化等行業的節能工作。
在建築節能方面,由于全國節能建築面積佔城市建築總面積的比重還很低,2009年只有21.7%。因此,應高度重視現有建築的節能改造工作。國家應該制定並實施《建築節能條例》,嚴格執行建築節能設計標準,制定鼓勵生產和使用節能建築材料及耗能器具的經濟激勵機制,制定耗能設備能效標準和標識。
在交通節能方面,目前我國各類汽車平均百公裏油耗比發達國家高20%以上。如果政策得當,2010年公路運輸節油潛力約為15%,2020年為30%以上。國家應該盡快制定燃料效率和油品質量標準;改進城市規劃和交通體係,優先發展快速公共交通;建立智能交通係統;鼓勵開發、購買和使用替代燃料車,尤其是高度重視電動汽車的發展,對大排量汽車實行更嚴格的環保限制。
5、嚴格限制高能耗、高排放商品的出口
由于出口對我國能耗和碳排放的影響已經很大,通過加強對出口貿易產品結構的調整,降低出口貿易中的載能量和碳排放量,對實現節能降碳目標十分有益的。一方面,出口貿易所隱含的碳排放量的降低,將有助于國內溫室氣體排放量的減少,從而減少國際社會要求我國減排溫室氣體的壓力;另一方面,出口貿易產品碳含量的降低,可以規避或減少我國出口貿易產品所可能面臨的邊界碳稅及由此帶來的貿易壁壘。但是,雖然近幾年隨著國家逐漸取消對“兩高一資”產品的出口退稅政策,這些產品的出口受到一定程度抑制,但其出口量較高的情況仍然沒有扭轉,今後對這些產品的出口要繼續採取限制政策和措施。對于大宗貿易類產品,維持其出口量對保障我國經濟的持續增長仍十分必要,但關鍵是要促進出口產品的換代升級,努力增加高附加值產品的出口比例,並限制其中載能量極高的產品的出口。
6、優化能源結構,發展清潔能源和低碳技術
這方面的重點在于以下幾個方面:
一是集約、清潔、高效地利用煤炭。大力發展煤炭的清潔利用技術,大力發展先進燃煤發電技術,提高煤炭轉化效率;推進熱電、熱電冷聯供等多聯產技術,提高煤炭資源的綜合利用效率。
二是優化石油天然氣供應。適應新形勢的需要,逐步提高成品油的環境標準,發展清潔油品。通過擴大國內天然氣資源的開發利用和進口周邊國家天然氣以及LNG,增加天然氣對煤炭和石油的替代,提高天然氣在能源消費中的比重。
三是大力發展低碳和無碳能源。加快發展太陽能、風能、生物質能、氫能、核能、油頁岩、油砂、天然氣水合物等的開發利用新技術,提高可再生能源和新能源裝備的國產化水平,提升技術的綜合競爭力,為開發替代能源奠定科技基礎。當前,要加快水電、核電、風電建設,推進太陽能光伏發電商業化。
四是從戰略高度重視智能電網、碳捕獲及碳利用技術的研發及應用。提高配電網對供需信息變化的反應能力,特別是對電動汽車、蓄能裝置利用等需求的反應能力,增加可再生能源消納能力。加強CCS（碳捕獲）和CCU（碳捕獲和利用）等技術的研發和應用推廣,盡早取得突破性進展,掌握相應知識產權。
7、培育碳排放交易市場,通過市場的激勵機制調動企業減排的積極性
在現有環境交易所的基礎之上,構建自願碳交易登記注冊、撮合交易以及清算和結算係統,設立排放量審計、報告以及確認規則。同時,引入第三方排放認證機構,對參與企業的基準排放量以及減排量進行確認,通過認證的多余排放量可以在交易所上市進行交易。在徵收碳稅的同時,允許能源密集型企業可以選擇自願減排協議進行減排,不能完成協議量的企業可以通過碳交易係統來購買碳排放。充分利用CDM機制,獲取國際減排資金,承接節能減排技術的轉移和擴散。逐步引入碳銀行制度,為地區和重要企業建立碳帳戶,鼓勵碳交易。
8、建立綠色稅收體係,用財稅手段支持低碳經濟發展
提高資源稅和環境補償標準,將環境損害成本和資源耗竭成本反映到能源價格中;降低高能耗產品的出口退稅甚至徵收出口關稅,減少能源以載能產品的形式出口;提高能源消費稅,增加能源使用成本,引導節約型的能源消費方式;研究開徵碳稅,為低碳技術創新和大規模應用提供穩定的價格信號;通過政府採購、稅費減免等措施,支持節能、可再生能源、低碳技術的發展。
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