中國大陸區域發展規劃之新動向
2010/9/1
劉柏定(中華經濟研究院 第一所助研究員)
中國大陸自改革開放以來，其經濟發展在區域上的重點策略大致可以「東部率先、西部開發、東北振興、中部崛起」來形容。首先，以開放沿海地區來帶動經濟的初步發展，由南向北依序造就了珠江三角州、長江三角洲與環渤海區域的長遠發展，但偏重沿海地區的發展策略也逐步造成內陸廣大地區與沿海的巨大發展差距。於是，中國大陸於1999年開始進行「西部大開發」的戰略，2002年實施「振興東北」，2004年則提出「中部崛起」，希望透過政策來強化內陸區域的進一步發展。然而在數十年偏重式的建設與經濟發展之下，並不易扭轉既已形成的經濟內部發展動力，沿海經濟成長幅度仍高於內陸地區。
2008年金融危機席捲全球，中國大陸出口型經濟受歐美需求遽降而遭受重大衝擊，官方除了推出擴大內需方案應急之外，在經濟結構調整上除了加速由出口導向轉型為出口與內需消費並重外，在產業結構上更加強調產業升級轉型與新興產業的發展，在區域發展上更加大力度來建設中西部地區，承接東部產業移轉，並促成東部地區產業升級。
因此，近一年多來，中國大陸快速批准了十多個區域發展規劃或政策成為國家戰略，速度之快前所未見，亦尚有多項可能很快獲批的規劃仍在研擬或審議階段。自2008年起至2010年上半年，由大陸各省市的GDP統計資料，可明顯看到中西部與東北地區GDP成長率平均高於東部地區的現象，表示其區域振興計畫政策已收到初步成效。而隨著促進中部地區崛起和西部大開發戰略的加速化，中國大陸可望形成東部發展、西部開發、中部崛起和東北振興的四大區域經濟同時發展的新格局。
以下說明中國大陸近來國家級區域規劃與經濟新區的發展動態，並進一步討論中國大陸區域發展規劃對台商經營之意涵。
遍地開花的區域規劃政策
自2009年初以來，為因應金融風暴之影響並加速開發落後地區，中國大陸快速批准了十多個區域發展規劃或政策成為國家戰略，亦有多項規劃仍在進行當中（整理於表1）。
從這些已出爐或可能即將出爐的區域規劃的空間分佈來看，幾乎涵蓋中國大陸大部分省市與自治區，而從四大板塊來看，東部地區仍為主要區域，但東北、中部與西部地區也都陸續有規劃批准，尤其是西部地區有許多規劃仍在進行當中，可以看出沿海向內陸推進的明顯政策意圖。從改革開放初期的4個經濟特區、14個沿海開放城市和3個開放地區，到後來的浦東新區、濱海新區，均分佈於沿海東部地區，近來的規劃分布終於打破了東部地區獨霸的局面，將有利於中西部內陸地區發揮帶動和輻射效應，在一定意義上，中國大陸整體經濟也才有機會走向較平衡健康發展的道路。
當然，在資源有限的情況下，幾乎統統有獎的方式可能造成個別區域補貼資源的低落，也就造成人人無獎的可能。但是由表1我們可以將這些規劃大致區分為幾種類型：首先是既有的經濟發達地區的發展方向與內容重新調整，例如珠三角規劃、長三角規劃與即將出爐的京津冀規劃等；其次是帶有特殊取向的區域規劃，例如黃河三角洲高效生態經濟區、海南國際旅遊島與皖江城市帶承接產業轉移示範區等；最後是在向內開發政策下所新增的中西部綜合發展區域，例如關中-天水經濟區、柴達木迴圈經濟試驗區等。各類型規劃雖然多半牽涉到經費支持，但另一重點在於制度與政策的先試先行權，且區域規劃易於形成中央部會與地方政府施政的優先參考，是經濟活動的重要參考藍圖。在各規劃帶有各自的重點特色下，將可以適度進行區域發展差異化。
重點試驗的經濟新區
「國家綜合配套改革試驗區」是中國大陸為了進行一系列經濟的、社會的綜合配套體制改革的試驗，而選擇的特定實行地區。為有別於1980年代的經濟特區，綜合配套改革試驗區常被稱為「新特區」。中國大陸一共設立了4個全面型「綜合配套改革試驗區」與5個專題型「綜合配套改革試驗區」（整理於表2）。
相較於過去的經濟特區，綜合配套改革試驗區注重的是社會經濟各個層面的體制改革和創新，以求全面發展，力圖帶動周邊地區的連結與共同發展。上海浦東新區和天津濱海新區的設立，就是為了探索在沿海對外貿易為架構下的社會經濟體制改革，以及對其他地區拉動影響的效果和方式。
全面型係以全方位的政策配套改革試驗來配合當地發展，專題型則是以特定主題進行政策配套改革試驗。從目前專題型的主題：統籌城鄉、兩型社會與新型工業化等，可以看出中國大陸希望透過政策改革試驗在城鄉發展、節能環保與產業轉型等重大議題上找到可以推廣到全國的適當政策。
針對較新的發展動向，《深圳綜合配套改革試驗總體方案》獲批，使得深圳在已有的經濟特區基礎之上，又成了國家綜合配套改革試驗區，而試驗區的擴大也解決了深圳一市兩區的問題。至於重慶兩江新區的掛牌成立，形成內陸地區第一個非專題性全面改革試驗區，著力發展內陸開放型經濟，要建設成為中國大陸內陸重要的先進製造業和現代服務業基地，長江上游地區的金融中心和創新中心，內陸地區對外開放的重要門戶，科學發展的示範窗口，並在帶動重慶發展、推進西部大開發、促進區域協調發展中發揮更大作用。最後，瀋陽經濟區成為全國第八個「新特區」，將以「新型工業化」綜合配套改革試驗為主題，建成國家新型產業基地重要增長區、老工業基地體制機制創新先導區、資源型城市經濟轉型示範區、新型工業化帶動現代農業發展的先行區和節約資源、保護環境、和諧發展的生態文明區。
而自改革開放伊始所陸續設立的「經濟特區」，目前仍有5個地區，包括深圳（如前所述，其亦已成為綜合配套改革試驗區）、珠海、汕頭、廈門與海南，當初主要設立目的在於透過外資優惠政策，吸引來自香港、澳門、台灣與東南亞等地區的僑資或外資前來投資。但隨著各非特區地區的開放與其吸引外資之政策，現在經濟特區優勢已不明顯。近來較熱門的議題是2010年5月中國大陸中央與國務院召開「中央新疆工作座談會」，決定對新疆維吾爾自治區的發展與穩定進行一系列政策部署，包括在新疆喀什與霍爾果斯兩個西部邊境城市設立國家級經濟特區的決議。雖然目前正式政策規劃尚未出爐，但由此可以看出中國大陸以經濟發展穩定政治情勢的目的，且可配合西部大開發的區域政策，發展邊境貿易，並進而強化與中亞、南亞的國際區域合作，甚至可以強化與歐洲之連結。
區域規劃與台商經營
中國大陸經濟和社會發展規劃實行三級三類的規劃管理體系，其中按行政層級分為國家級規劃、省級規劃與市縣級規劃，按物件和功能類別分為總體規劃、專項規劃和區域規劃。以上所討論者多屬於國家級的區域規劃，規劃期一般為5年，可以展望到10年以上。而中國大陸經濟發展方向在相當程度上仍然與政府政策有很大的相關性，區域的相關政策規劃亦然，對於在中國大陸經營的台商是應該長期關注的議題。
而區域規劃對於台商經營的影響有許多可能的面向，包括規劃所直接帶來的基礎建設商機、規劃所提供的區域政策或制度的先試先行權，例如稅負、土地等優惠、規劃所鼓勵發展的產業類別或類型等，都是比較直接而明顯的影響投資經營的因素。至於規劃所帶來的區域整體外溢效果（例如成渝地區即將產生的筆記型電腦產業聚落），則是屬於間接產生的影響，但亦可以透過事先評估以納入決策考量。
然而，區域規劃畢竟不是萬靈丹，規劃是否落實仍要視主客觀條件而定，且中國大陸許多規劃的細節仍有過度渲染而缺乏科學根據的「表現政績」特色，在解讀規劃內涵時仍應有適度的危機意識，以避免可能的投資風險。
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